Dr. Heike Merten [*]

Im Zusammenhang mit den gescheiterten Refe­renden zur Europäischen Verfassung in Frank­reich und den Niederlanden ist die Diskussion um das Demokratiedefizit der Europäischen Union und die Notwendigkeit von politischen Impulsen auf europäischer Ebene erneut auf­ geflammt. Die europäischen politischen Parteien könnten einen wesentlichen Beitrag zur Herstel­lung einer europäischen Öffentlichkeit und Sachpolitik leisten. Dazu benötigen sie einen rechtlich anerkannten Status und finanzielle Ressourcen. Dies soll nunmehr durch die „Ver­ordnung über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Fi­nanzierung“ [1] gewährleistet werden. Ob dies ge­lungen ist, bleibt jedoch zweifelhaft. Der Beitrag stellt den Inhalt der Verordnung dar und setzt sich kritisch damit auseinander. Er knüpft an den Aufsatz im MIP 2003 zum Thema „Europäische Parteien im Sinne von Art. 191 (ex Art. 138 a) EGV“ an.

Am 04. November 2003 hat das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union die „Verordnung über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung“ erlassen [2]. Die Verordnung umfasst insgesamt 13 Artikel und enthält bei ge­nauer Betrachtung hauptsächlich Regelungen über die öffentliche Parteienfinanzierung (Art. 4 bis 10). In Art. 2 der Verordnung werden die Begriffe politische Partei, Bündnis von Parteien und politische Partei auf europäischer Ebene definiert. Eine politische Partei auf europäischer Ebene ist danach eine politische Partei oder ein Bündnis politischer Parteien, die bzw. das die in Art. 3 genannten vier Voraussetzungen erfüllt. Danach muss eine Partei in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Sitz hat, Rechtspersönlichkeit besitzen. Sie muss in mindestens sieben Miet­gliedstaaten eine gewisse Repräsentativität nach­weisen [3]. Im Programm und in ihrer Tätigkeit muss die Partei die Grundsätze, auf denen die europäische Union beruht, achten [4]. Ferner ist eine verbindliche Absichtserklärung vorzulegen, sich an den Europawahlen zu beteiligen. Gemäß Art. 4 muss eine politische Partei auf europäischer Ebene jährlich einen Antrag, unter Beifügung bestimmter Unterlagen, beim Euro­päischen Parlament stellen, um Mittel aus dem Gesamthaushalt der Europäischen Union zu erhalten. Das Europäische Parlament prüft ge­mäß Art. 5 in regelmäßigen Abständen das Vor­liegen der o.g. Definitionskriterien. Eine politische Partei auf europäischer Ebene darf gemäß Art 10 Abs. 2 nur zu maximal 75 % aus dem Haushalt der Europäischen Union fi­nanziert werden. Die verfügbaren Mittel werden nach folgendem Verteilungsschlüssel (Art. 10 Abs. 1) auf die Parteien verteilt: 15 % zu glei­chen Teilen, 85 % erhalten die im Parlament vertretenen Parteien im Verhältnis zur Zahl ihrer gewählten Mitglieder. Nach Art. 10 Abs. 2 der Verordnung darf „die Finanzierung aus dem Ge­samthaushalt der Europäischen Union“ höchstens 75 % des Budgets einer politischen Partei auf europäischer Ebene ausmachen. Die Eigenmittel müssen sich demnach auf mindes­tens 25 % belaufen. Die Parteien müssen gemäß Art. 6 jährlich eine Einnahmen - und Ausgabenrechung, eine Auf­stellung der Aktiva und Passiva sowie ein Spendenverzeichnis (ab 500,- EUR) vorlegen. Dies dient dem Transparenzerfordernis. Es dürfen folgende Spenden nicht angenommen werden: anonyme Spenden, Spenden aus dem Budget des Europäischen Parlaments, Spenden von Unternehmen der öffentlichen Hand sowie Spenden in Höhe von über 12 000,- EUR pro Jahr und Spender. Art. 8 der Verordnung regelt die Art der zu­lässigen Ausgaben der Parteien. Art. 7 normiert für die gewährten Mittel ein Finanzierungsver­bot für andere politische Parteien, insbesondere nationale Parteien. Über die Höhe der vom EU-Haushalt zur Verfü­gung zu stellenden Mittel ist im Rahmen des Haushaltsverfahrens zu entscheiden (Art. 9). Für das zweite Halbjahr 2004 waren 6,5 Millionen EUR im Haushalt des Europäischen Parlaments vorgesehen [5]. Im Rahmen der Erweiterung der Europäischen Union soll ein Betrag von ca. 8,4 Millionen EUR für die europäischen Parteien zur Verfügung gestellt werden [6]. Die Finanzkon­trolle erfolgt mithin gemäß den Haushaltsbe­stimmungen der EU. Darüber hinaus muss ein externer und unabhängiger Rechnungsprüfer jährlich eine Prüfungsbescheinigung erstellen. Diese ist dem Europäischen Parlament binnen sechs Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres vorzulegen.

Es bestand die zwingende Notwendigkeit euro­päische politische Parteien, oder wie die Verord­nung sagt „politische Parteien auf europäischer Ebene“, zu definieren (Art. 2) und dabei dafür Sorge zu tragen, dass tatsächlich nur europaweit tätige Organisationen in den Genuss der Partei­enfinanzierung aus dem Haushalt des Euro­päischen Parlaments kommen können. Es dürfen keine rein national tätigen Parteien direkt oder versteckt finanziert werden [7]. Daher enthält die Verordnung in Art. 3 eine Reihe von Mindestan­forderungen, die eine Partei erfüllen muss, um das Prädikat „europäisch“ zu erhalten. Nach Art. 3 lit. a der Verordnung muss die poli­tische Partei auf europäischer Ebene Rechtspersönlichkeit in nur einem Mitgliedstaat aufweisen. Damit wurde von der Schaffung einer europaweit gültigen Rechtspersönlichkeit abgerückt. Transnationale Parteien, die von ihrer Aufgabenstellung her in mehreren EU-Mit­gliedsländern arbeiten müssen, werden daher in Zukunft mit Problemen rechnen müssen. Die jetzt gefundene Lösung kann daher nur eine Zwischenlösung sein. Langfristig muss, in ähnli­cher Weise wie beim „Statut der europäischen Aktiengesellschaft“, eine wirklich europäische Lösung für die Rechtspersönlichkeit europäischer politischer Parteien geschaffen werden. Bei der umstrittenen Frage der Mindestschwelle für die Repräsentativität wurde in Art. 3 lit. b bei einem Viertel der Mitgliedstaaten ein Kompro­miss gefunden. Bei derzeit 25 Mitgliedstaaten bedeutet dies eine Hürde von sieben Mitgliedstaaten, die es zunächst einmal zu überwinden gilt, bevor man in den Genuss der Finanzierung aus dem Haushalt des Europäischen Parlamentes kommt. Diese Hürde ist sehr hoch angesetzt worden und bevorteilt die bereits bestehenden europäischen politischen Parteien. Dänemark, Italien und Österreich hatten im Rat für eine Hürde von drei Ländern gekämpft, konnten sich aber nicht durchsetzen. Hinzu kommt, dass die Erfolgskriterien in den sieben Ländern ebenfalls streng sind: entweder muss eine Partei in mindestens sieben Mitgliedsländern in den na­tionalen Parlamenten vertreten sein, dass bedeu­tet z.B. in Deutschland, Estland, Lettland, Litau­en, Polen, Slowakei, Tschechische Republik, Ungarn die 5 %-Hürde überwunden haben oder bei Europawahlen je 3 % der Wählerstimmen erlangt haben. Im Mittelverteilungsverfahren gemäß Art. 10 der Verordnung wurde eine weitere Zugangshürde manifestiert. Lediglich 15 % der Haushaltsmittel fließen an alle Parteien die die soeben be­schriebene Hürde des Art. 3 lit. b genommen haben. Die restlichen 85 % der Mittel erhalten nur Parteien die mit Abgeordneten im Euro­päischen Parlament vertreten sind. Die Mittel­verteilung entsprechend der Zahl der Abgeord­neten im Europäischen Parlament ist ebenfalls nicht ganz unproblematisch. Benachteiligt werden solche Parteien, die in großen Ländern oder in Ländern mit Sperrklausel antreten [8]. Die Zuweisung der Sitze im Europäischen Parlament an die einzelnen Mitgliedstaaten nach Art. 190 Abs. 2 EG entspricht nicht deren Bevölkerungsanteilen. Daher ist das Stimmengewicht der Wähler in Europa sehr unterschiedlich. Der Grundsatz der Wahlgleichheit gilt primärrecht­lich nicht. Um die Höhe der Finanzierung am Wahlerfolg auszurichten, sollte die Anzahl der gewonnenen Wählerstimmen als Maßstab ge­wählt werden und nicht die Parlamentssitze. Unklar bleibt in der Verordnung, wie die in Art. 10 Abs. 2 verlangten 25 % Eigenmittel de­finiert werden [9]. Darunter fallen wohl auch Zu­wendungen nationaler Parteien, da in Art. 6 am Ende geregelt wurde, dass Beiträge nationaler Parteien zulässig sind, aber 40 % des Jahresbud­ gets einer Partei nicht überschreiten dürfen. Die Beiträge nationaler Parteien stammen z.B. in Deutschland zu 50 % direkt aus der nationalen Parteienfinanzierung. Von einer „Staatsfreiheit“ der europäischen politischen Parteien kann nicht gesprochen werden.D ie in Art. 6 getroffenen engen Regelungen zur Zulässigkeit von Spenden an politische Parteien auf europäischer Ebene dienen dem Schutz vor wirtschaftlichen Kräften und der Transparenz. Die Festlegung einer Obergrenze bei Spenden an politische Parteien pro Jahr und Spender ist aus deutscher Perspektive ungewohnt, aber in Euro­pa durchaus nicht unüblich [10]. Erfreulich ist, dass Spenden bereits ab einem Betrag von 500,- EUR mit Spender und dem jeweiligen Betrag publi­ziert werden müssen. Ein ausdrückliches Verbot der Spendenstückelung ist in der Verordnung nicht enthalten. Dies könnte dazu führen, dass Spenden über 500,- EUR gestückelt werden, um der Publizitätspflicht zu entgehen. Das Europäische Parlament entscheidet über die Vergabe der Mittel und verwaltet sie. Auch für die Nachprüfung, ob die Voraussetzungen für die Teilnahme an der Parteienfinanzierung auf europäischer Ebene noch gegeben sind, ist das Parlament zuständig [11]. Vor der Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens sind die Vertreter der betroffenen Partei anzuhören und eine unabhängige dreiköpfige Kommission (Mitglieder werden vom Rat, von der Kommission und vom Parlament benannt) muss eine Stellungnahme abgeben. Die vom Parlament im Jo Leinen Be­richt angeregte Zuständigkeitsverlagerung auf die Kommission wurde mithin nicht umgesetzt. Das Europäische Parlament entscheidet allein über die Anerkennung als Europapartei und kann leicht in den Verdacht politischer Motivati­on geraten [12]. Gegen einen negativen Bescheid kann Klage beim EuGH eingereicht werden. Parteien auf Europäischer Ebene, die öffentliche Mittel erhalten, müssen Rechnung legen und un­terliegen gewissen Transparenzanforderungen. Sanktionsregelungen enthält die Verordnung je­doch nicht.

Gegen das Parteienstatut wurde beim Euro­päischen Gerichtshof am 15. Januar 2004 von einer Gruppe von Abgeordneten unter der Füh­rung des dänischen Parlamentsmitgliedes Jens Peter Bonde Klage eingereicht [13]. Zur Klagebegründung wird u.a. vorgetragen, dass ein Verstoß gegen Art. 191 EGV vorliege. Durch die Anerkennung von Bündnissen politischer Parteien als europäische politische Partei­en werde die Integration in der Europäischen Union, die Bildung eines europäischen Bewusst­seins und der Ausdruck des politischen Willens der Bürger der Union nicht gefördert. Die Verordnung verstoße ferner gegen die Erklä­rung Nr. 11 zu Art. 191 EGV, da u.a. kleine Fraktionen sowie Fraktionen von Minderheiten diskriminiert würden. Die angefochtene Verordnung verletze außerdem die Art. 5, 189 und 202 EG, indem sie dem Europäischen Parlament Durchführungs- und Entscheidungsbefugnisse verleihe. Ferner wird vorgetragen, dass die Verordnung mehrere Grundrechte verletze. Genannt werden: der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, die Ge­dankens-, Gewissens- und Religionsfreiheit, die Freiheit der Meinungsäußerung sowie die Ver­sammlungs- und Vereinigungsfreiheit [14]. Der Ausgang der Klage wird mit Spannung erwartet.

[*] Die Verfasserin ist Geschäftsführerin und wissen­schaftliche Mitarbeiterin des Instituts für Parteienrecht und Parteienforschung (PRuF) an der Heinrich-Heine Universität in Düsseldorf.

[1] [2] Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04. November 2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung, AblEU L 297 vom 15. November 2003, S. 1 ff.; siehe zu den Einzelheiten der Abstimmung im Europäischen Parlament und im Rat Hans Herbert von Arnim/ Martin Schurig, Die EU-Verordnung über die Parteienfi­nanzierung, 2004, S. 9 f. und zum Gesetzgebungsver­fahren S. 13 f.

[3] Die Partei muss entweder

- „in mindestens einem Viertel (bei 25 Mitgliedstaaten in mindestens sieben) der Mitgliedstaaten durch Mitglieder des Euro­päischen Parlaments oder in den nationalen Parlamenten oder regionalen Parlamenten oder Regionalversammlungen vertreten,

- oder in Mindestens einem Viertel der Mit­gliedstaaten bei der letzen Wahl zum Europäischen Parlament mindestens 3 Prozent der abgegebenen Stimmen in jedem dieser Mitgliedstaaten erreicht haben“.

[4] D.h. die Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten so­wie der Rechtsstaatlichkeit.

[5] Bericht über den Entwurf des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2004 vom 10. Oktober 2003, A5-0350/2003, S. 8.

[6] Jo Leinen/Justus Schönlau, Auf dem Weg zur euro­päischen Demokratie – Politische Parteien auf EU-Ebene: neueste Entwicklungen, Integration 3/2003, 218 (225).

[7] Nach Erklärung Nr. 11 zu Art. 191 EGV, die der Schlussakte des Vertrags von Nizza beigefügt war, ist die Querfinanzierung von europäischen politischen Parteien zu nationalen Parteien verboten. Dies findet sich auch im Erwägungsgrund Nr. 8 zur Verordnung. Gemeint ist dabei vor allem die Teilnahme von euro­päischen politischen Parteien am Europawahlkampf der nationalen Parteien, da die nationalen Parteien von entsprechenden Wahlkampfkosten entlastet würden. Siehe dazu im einzelnen auch Hans Herbert von Ar­nim/ Martin Schurig, Die EU-Verordnung über die Parteienfinanzierung, 2004, S. 9 f. und zum Gesetzge­bungsverfahren S. 37 ff.

[8] Hans Herbert von Arnim/ Martin Schurig, Die EU-Verordnung über die Parteienfinanzierung, 2004, S. 9 f. und zum Gesetzgebungsverfahren S. 61 ff.

[9] Siehe dazu im Einzelnen Hans Herbert von Arnim/ Martin Schurig, Die EU-Verordnung über die Parteien­finanzierung, 2004, S. 45 ff.

[10] So z.B. in Litauen.

[11] Da in der Verordnung ausdrücklich das Parlament als mittelverwaltende Stelle genannt wurde, ist wohl da­von auszugehen, dass nicht die Parlamentsverwaltung gemeint ist. Die Parlamentsverwaltung wäre sicherlich die geeignetere Instanz gewesen.

[12] Kritisch dazu auch Lange/Schütz, EuGRZ 1996, 299; Jansen, Integration 1995, 157 (163); Hans Herbert von Arnim, Die neue EU-Parteienfinanzierung, NJW 2005, 247 (252 f.).

[13] Rechtssache T-13/04, Bonde and others against the European Parliament and the Council of the European Union, Abl. EU vom 20. März 2004, C 71/34.

[14] Siehe dazu im Einzelnen die Klageschrift: www.bon­de.com/index.phtml?download=true&fid=6819 [offline].

Original hier, Seite 47ff.

Zusatzinformation: Die Klage Bonde und andere gegen Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union wurde mit Beschluss des Gerichts erster Instanz vom 11. Juli 2005 als unzulässig abgewiesen. (http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,de&lng2=cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv,nl,pl,pt,sk,sl,sv,&val=411947:cs&page=)